「十五五規劃」戰略啟示——
全球碳秩序重塑與香港機遇的調研思考
2026年4月13日
「十五五規劃」發布後，特首政策組圍繞香港對接國家戰略深化調研。本文結合政策研究積累與現行《施政報告》措施，分享階段性觀察與思考。
十四屆全國人大四次會議三月十二日表決通過了關於國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要的決議。綱要共分為18篇，其中第13篇「加快經濟社會發展全面綠色轉型 建設美麗中國」明確提出，要「豐富綠色金融產品和服務，有序推進碳金融產品和衍生工具創新……建立健全綠色低碳標準體系，推動引領國際規則標準完善和銜接互認」。
過去數年，特首政策組持續跟進國家綠色轉型和碳市場的政策發展。我們深刻了解到，「十五五」時期將是國家「雙碳」目標（二○三○年碳達峰、二○六○年碳中和）承上啟下的關鍵五年，而碳市場正是這場綠色變革的戰略支柱之一。碳市場已從單一環境工具，走向「政策工具＋戰略資產」的雙重角色，這也決定了香港參與的方式必須從「交易」升級為「制度設計」。
二○二五年《施政報告》中，香港亦已加大力度作前瞻性布局，把香港碳市場發展提升至戰略層面，並在三個重要篇章（包括發揮出海平台作用、粵港澳大灣區建設，及綠色可持續金融發展）均有着墨。
然而，我們調研時發現有坊間兩個常見誤解：一，「只要開通互聯互通，國家碳市場國際化問題便迎刃而解」；二，把碳市場簡化為「本地減排工具」或「純金融產品市場」。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳於二○二五年八月發布的《關於推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》，國家碳市場發展的討論，遠不止於交易模式這一個狹義維度，其中特別提到：
「深化國際交流與合作。積極參與應對氣候變化《巴黎協定》相關碳市場機制規則制定，推動全球綠色低碳公正轉型。加強國際磋商和對話交流。加強碳市場領域交流合作，推動技術、方法、標準、數據國際互認。多渠道宣傳我國碳市場建設做法和經驗。」 1
由此可看出，要推動建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場，前提是讀懂碳的「雙重屬性」——它既非純粹金融工具，也非一般商品；既承載國家環境目標與產業政策，具公共政策功能，又具備可交易、可定價、可配置的資產性質。
碳市場的新興與戰略性，正是香港發揮獨特價值的舞台。我們的調研核心課題是，在立足國際視野、歷史縱深、制度優勢上，如何讓香港對接國家碳市場規劃、服務「雙碳」目標，在「十五五」時期既加大服務國家、又拓展自身的雙贏？
進一步看，要真正推動國家碳市場國際化，關鍵不在於單純開通交易渠道，而在於讀懂國家制定「跨境碳交易管理辦法」的深層考量。這包括：跨境合作如何最有力地服務國家需求、跨境前需要哪些制度鋪墊、跨境後又如何進一步擴大國際影響力等。
只有把這些問題想清楚，香港才能在「十五五」時期更好融入和服務國家碳市場發展大局。
《巴黎協定》第6.2條和6.4條 重塑全球碳交易格局
歷史上，國際碳秩序的每一次演變，都深刻影響着各國碳市場的戰略選擇。一九九二年，世界各國達成了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約於一九九四年正式生效，但未設強制減排。二○○五年，《京都議定書》首次對發達國家提出強制要求，並引入包括清潔發展機制（CDM） 2在內的跨境碳交易機制。
二○一五年，《巴黎協定》改寫規則——所有締約國自行制定減排目標(Nationally-Determined Contributions, NDC)。協定中的第六條更打通跨境合作渠道，讓各國在自願基礎上交易減排成果。第6.2條支持雙邊合作，通過ITMOs 3機制實現減排；第6.4條則是由聯合國統一管理的中央機制，目前仍在發展階段。
現時，瑞士、新加坡等不少地區已在第6.2條框架下展開部署，主要手段是與發展中國家簽訂雙邊合作協議，透過給予發展中國家減排所需的技術和資金支持，發展一批減排項目，並將項目以較低成本所產生的減排成果，回流國内，抵消國内的碳排放，以達致NDC減排目標。而就合作模式和具體領域，各國機制不盡相同：
- 瑞士模式由燃料進口企業共同籌組資金池（瑞士碳權抵換基金Klik），購買境外項目的碳信用，以滿足國內減排義務；政府負責授權及審批項目，重點領域包括廚灶、林業、可再生能源等。
- 新加坡的ICC 4機制聚焦低碳氫與可再生能源，先由夥伴國家提供經認證的減排項目，再經雙方政府共同審批，以符合《巴黎協定》第六條要求；並成立聯合委員會，監督項目執行、碳信用簽發及分配。在新加坡，繳納強制碳稅的企業可於簽約國開發並購買碳信用，並以合資格的國際碳信用，抵消當地部分強制碳稅。
表面上看，第6.2條只是技術性的交易渠道安排。但實際上，它是各國圍繞減排目標與主權空間展開的一場「碳外交」博弈。
相比之下，第6.4條由聯合國統一管理，本質上是清潔發展機制（CDM）的制度升級。它將由專門機構制定方法學、審批項目，並簽發統一標準的碳信用，形成國際標準化的碳資產體系。
簡言之，國際碳市場正步入一個更具統一性與約束力的全球規則框架。對各國而言，既要擴大減排與交易規模，更要在這一框架中掌握話語權。如何在第六條機制下兼顧發展權與減排責任，將成為未來「碳外交」的核心博弈點。
國家綠色低碳轉型邁向關鍵五年
二○二六年是「十五五」規劃的開局年，亦是碳市場發展關鍵的一年。年初，歐盟碳邊境調節機制（CBAM）正式進入實施階段，要求進口商為鋼鐵、水泥、電力等高碳產品購買排放憑證。這項新政將促使歐盟碳排放交易體系（EU ETS）——全球規模最大的碳市場——將內部碳價延伸至進口商品。換言之，歐盟正將其氣候規則轉化為貿易規則，重塑全球供應鏈的競爭格局。
內地作為全球最大碳排放市場，正從「完善國內機制」邁向「對接國際規則」的新階段。一方面，持續優化全國碳排放權交易（強制市場）與CCER自願減排機制，夯實國內「強制＋自願」雙軌體系；另一方面，把制定跨境碳交易管理辦法列為今年重點工作之一，為更好銜接外部規則變化預作制度安排。
在此背景下，綠色低碳發展不僅是推動國家產業轉型、實現「雙碳」目標的關鍵抓手，也是應對CBAM等外部壓力、提升在國際碳規則與碳資產定價中主動權的重要工具，更是承擔大國責任、推動構建人類命運共同體、參與重塑全球氣候治理格局的重要支點。
今年三月十二日全國人大通過並將於八月十五日起施行的《生態環境法典》，在「綠色低碳發展編」中首次將全國碳排放權交易市場與CCER自願減排市場納入統一法律框架，正式確立「強制＋自願」雙軌並行的制度安排，為內地完善碳市場、推進與國際規則接軌提供了更好的法治保障。
香港作為國家碳市場國際化的「制度樞紐」
當全球碳資產可跨境轉移時，香港在國內國際發展的大局中，如何發揮作用？二○二五年《施政報告》的路向是，香港至少可沿三大方向，做好制度鋪墊，有條件成為國家碳市場國際化的「制度樞紐」。
首先，從Core Climate平台起步，鞏固其「港元+人民幣」雙幣結算優勢，將香港國際金融基建與人民幣國際化目標相結合，讓碳資產以人民幣計價清算，並可從內地企業在「一帶一路」項目衍生的碳信用開始先行先試。這既有助拓展「碳資產+人民幣」的國家戰略空間，也是香港提升綠色金融定價權的歷史契機。
其次，與大灣區碳市場開展跨境交易和結算試點，不僅是技術性「互聯互通」，實則是為國家探索碳市場對外開放路徑「試水溫」。若香港能在排放數據對接、賬戶開立、客戶識別、監管協作與糾紛解決等方面形成一套可複製的操作規程，未來便有條件將「香港方案」推展至「一帶一路」市場，真正做到「香港所長、國家所需」。
第三，參與國家自願碳信用標準和方法學的研究與制定。香港匯聚國際會計、法律及認證機構，加上普通法制度與高度國際化的監管經驗，可在產品設計、核證標準、信息披露等高增值環節發揮作用，協助打造符合國際慣例及具中國特色的碳信用標準體系，發揮香港「超級聯繫人」和「超級增值人」的角色擔當。
在「十五五」關鍵時期，香港若要在新一輪全球碳秩序重塑中站穩位置，必須積極主動對接國家規劃。特別是在碳資產定價、規則銜接、標準制定等制度性環節，發揮好香港的獨特優勢。當全球碳資產體系加速成形，決定香港未來角色的，不再只是能否「參與其中」，而是展現實力以成為連接國家與世界的制度樞紐。這既是香港服務國家「雙碳」目標的歷史擔當，更是香港在「十五五」新征程中，以制度優勢成為國家碳市場國際化「制度樞紐」的戰略支點。
特首政策組組長 黃元山博士
1 中國生態環境部，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》，二○二五年八月。
https://www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202508/t20250825_1126119.shtml
2 CDM全寫為Clean Development Mechanism.
3 ITMO全寫為Internationally Transferred Mitigation Outcomes.
4 ICC全寫為 International Carbon Credit.