「十五五规划」战略启示——
全球碳秩序重塑与香港机遇的调研思考
2026年4月13日
「十五五规划」发布后，特首政策组围绕香港对接国家战略深化调研。本文结合政策研究积累与现行《施政报告》措施，分享阶段性观察与思考。
十四届全国人大四次会议三月十二日表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议。纲要共分为18篇，其中第13篇「加快经济社会发展全面绿色转型 建设美丽中国」明确提出，要「丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新……建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认」。
过去数年，特首政策组持续跟进国家绿色转型和碳市场的政策发展。我们深刻了解到，「十五五」时期将是国家「双碳」目标（二○三○年碳达峰、二○六○年碳中和）承上启下的关键五年，而碳市场正是这场绿色变革的战略支柱之一。碳市场已从单一环境工具，走向「政策工具＋战略资产」的双重角色，这也决定了香港参与的方式必须从「交易」升级为「制度设计」。
二○二五年《施政报告》中，香港亦已加大力度作前瞻性布局，把香港碳市场发展提升至战略层面，并在三个重要篇章（包括发挥出海平台作用、粤港澳大湾区建设，及绿色可持续金融发展）均有着墨。
然而，我们调研时发现有坊间两个常见误解：一，「只要开通互联互通，国家碳市场国际化问题便迎刃而解」；二，把碳市场简化为「本地减排工具」或「纯金融产品市场」。根据中共中央办公厅、国务院办公厅于二○二五年八月发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，国家碳市场发展的讨论，远不止于交易模式这一个狭义维度，其中特别提到：
「深化国际交流与合作。积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，推动全球绿色低碳公正转型。加强国际磋商和对话交流。加强碳市场领域交流合作，推动技术、方法、标准、数据国际互认。多渠道宣传我国碳市场建设做法和经验。」 1
由此可看出，要推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，前提是读懂碳的「双重属性」——它既非纯粹金融工具，也非一般商品；既承载国家环境目标与产业政策，具公共政策功能，又具备可交易、可定价、可配置的资产性质。
碳市场的新兴与战略性，正是香港发挥独特价值的舞台。我们的调研核心课题是，在立足国际视野、历史纵深、制度优势上，如何让香港对接国家碳市场规划、服务「双碳」目标，在「十五五」时期既加大服务国家、又拓展自身的双赢？
进一步看，要真正推动国家碳市场国际化，关键不在於单纯开通交易渠道，而在于读懂国家制定「跨境碳交易管理办法」的深层考量。这包括：跨境合作如何最有力地服务国家需求、跨境前需要哪些制度铺垫、跨境后又如何进一步扩大国际影响力等。
只有把这些问题想清楚，香港才能在「十五五」时期更好融入和服务国家碳市场发展大局。
《巴黎协定》第6.2条和6.4条 重塑全球碳交易格局
历史上，国际碳秩序的每一次演变，都深刻影响着各国碳市场的战略选择。一九九二年，世界各国达成了《联合国气候变化框架公约》，该公约于一九九四年正式生效，但未设强制减排。二○○五年，《京都议定书》首次对发达国家提出强制要求，并引入包括清洁发展机制（CDM） 2在内的跨境碳交易机制。
二○一五年，《巴黎协定》改写规则——所有缔约国自行制定减排目标(Nationally-Determined Contributions, NDC)。协定中的第六条更打通跨境合作渠道，让各国在自愿基础上交易减排成果。第6.2条支持双边合作，通过ITMOs 3机制实现减排；第6.4条则是由联合国统一管理的中央机制，目前仍在发展阶段。
现时，瑞士、新加坡等不少地区已在第6.2条框架下展开部署，主要手段是与发展中国家签订双边合作协议，透过给予发展中国家减排所需的技术和资金支持，发展一批减排项目，并将项目以较低成本所产生的减排成果，回流国内，抵消国内的碳排放，以达致NDC减排目标。而就合作模式和具体领域，各国机制不尽相同：
- 瑞士模式由燃料进口企业共同筹组资金池（瑞士碳权抵换基金Klik），购买境外项目的碳信用，以满足国内减排义务；政府负责授权及审批项目，重点领域包括厨灶、林业、可再生能源等。
- 新加坡的ICC 4机制聚焦低碳氢与可再生能源，先由伙伴国家提供经认证的减排项目，再经双方政府共同审批，以符合《巴黎协定》第六条要求；并成立联合委员会，监督项目执行、碳信用签发及分配。在新加坡，缴纳强制碳税的企业可于签约国开发并购买碳信用，并以合资格的国际碳信用，抵消当地部分强制碳税。
表面上看，第6.2条只是技术性的交易渠道安排。但实际上，它是各国围绕减排目标与主权空间展开的一场「碳外交」博弈。
相比之下，第6.4条由联合国统一管理，本质上是清洁发展机制（CDM）的制度升级。它将由专门机构制定方法学、审批项目，并签发统一标准的碳信用，形成国际标准化的碳资产体系。
简言之，国际碳市场正步入一个更具统一性与约束力的全球规则框架。对各国而言，既要扩大减排与交易规模，更要在这一框架中掌握话语权。如何在第六条机制下兼顾发展权与减排责任，将成为未来「碳外交」的核心博弈点。
国家绿色低碳转型迈向关键五年
二○二六年是「十五五」规划的开局年，亦是碳市场发展关键的一年。年初，欧盟碳边境调节机制（CBAM）正式进入实施阶段，要求进口商为钢铁、水泥、电力等高碳产品购买排放凭证。这项新政将促使欧盟碳排放交易体系（EU ETS）——全球规模最大的碳市场——将内部碳价延伸至进口商品。换言之，欧盟正将其气候规则转化为贸易规则，重塑全球供应链的竞争格局。
内地作为全球最大碳排放市场，正从「完善国内机制」迈向「对接国际规则」的新阶段。一方面，持续优化全国碳排放权交易（强制市场）与CCER自愿减排机制，夯实国内「强制＋自愿」双轨体系；另一方面，把制定跨境碳交易管理办法列为今年重点工作之一，为更好衔接外部规则变化预作制度安排。
在此背景下，绿色低碳发展不仅是推动国家产业转型、实现「双碳」目标的关键抓手，也是应对CBAM等外部压力、提升在国际碳规则与碳资产定价中主动权的重要工具，更是承担大国责任、推动构建人类命运共同体、参与重塑全球气候治理格局的重要支点。
今年三月十二日全国人大通过并将于八月十五日起施行的《生态环境法典》，在「绿色低碳发展编」中首次将全国碳排放权交易市场与CCER自愿减排市场纳入统一法律框架，正式确立「强制＋自愿」双轨并行的制度安排，为内地完善碳市场、推进与国际规则接轨提供了更好的法治保障。
香港作为国家碳市场国际化的「制度枢纽」
当全球碳资产可跨境转移时，香港在国内国际发展的大局中，如何发挥作用？二○二五年《施政报告》的路向是，香港至少可沿三大方向，做好制度铺垫，有条件成为国家碳市场国际化的「制度枢纽」。
首先，从Core Climate平台起步，巩固其「港元+人民币」双币结算优势，将香港国际金融基建与人民币国际化目标相结合，让碳资产以人民币计价清算，并可从内地企业在「一带一路」项目衍生的碳信用开始先行先试。这既有助拓展「碳资产+人民币」的国家战略空间，也是香港提升绿色金融定价权的历史契机。
其次，与大湾区碳市场开展跨境交易和结算试点，不仅是技术性「互联互通」，实则是为国家探索碳市场对外开放路径「试水温」。若香港能在排放数据对接、账户开立、客户识别、监管协作与纠纷解决等方面形成一套可复制的操作规程，未来便有条件将「香港方案」推展至「一带一路」市场，真正做到「香港所长、国家所需」。
第三，参与国家自愿碳信用标准和方法学的研究与制定。香港汇聚国际会计、法律及认证机构，加上普通法制度与高度国际化的监管经验，可在产品设计、核证标准、信息披露等高增值环节发挥作用，协助打造符合国际惯例及具中国特色的碳信用标准体系，发挥香港「超级联系人」和「超级增值人」的角色担当。
在「十五五」关键时期，香港若要在新一轮全球碳秩序重塑中站稳位置，必须积极主动对接国家规划。特别是在碳资产定价、规则衔接、标准制定等制度性环节，发挥好香港的独特优势。当全球碳资产体系加速成形，决定香港未来角色的，不再只是能否「参与其中」，而是展现实力以成为连接国家与世界的制度枢纽。这既是香港服务国家「双碳」目标的历史担当，更是香港在「十五五」新征程中，以制度优势成为国家碳市场国际化「制度枢纽」的战略支点。
特首政策组组长 黄元山博士
1 中国生态环境部，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，二○二五年八月。
https://www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202508/t20250825_1126119.shtml
2 CDM全写为Clean Development Mechanism.
3 ITMO全写为Internationally Transferred Mitigation Outcomes.
4 ICC全写为 International Carbon Credit.